2026年5月1日、ドナルド・トランプ大統領は「キューバにおける弾圧および米国の国家安全保障・外交政策への脅威に関与する者への制裁の賦課」と題する大統領令14404号（以下「大統領令14404号」）を発令しました。同令は、国際緊急経済権限法（IEEPA）、国家緊急事態法、移民国籍法212条(f)項、合衆国法典3編301条に基づき、キューバに関連する新たな制裁権限を創設するものです。
大統領令14404号は、キューバ経済の特定分野（エネルギー、防衛・関連物資、金属・鉱業、金融サービス、安全保障分野など）で活動していると判断された者、またはキューバ政府もしくは同令に基づき制裁対象となった者に対して重要な支援を提供したと判断された外国人に対し、ブロッキング制裁を認めています。さらに、同令は、大統領令14404号に基づきブロックされた者のため、またはその代理として「重要な取引」を行い、またはそれを促進した外国金融機関を含む非米国人に対する措置も認めており、取引に米国との接点がない場合であっても、一定のキューバ関連活動について非米国人にセカンダリー制裁リスクが生じ得る点が特徴です。
現行のキューバ制裁枠組み
キューバ資産管理規則（CACR）
キューバは、米国財務省外国資産管理局（OFAC）が主に執行する、長年にわたる米国の法定禁輸措置の対象となっています。その中心となるのが、キューバ資産管理規則（CACR）（31 C.F.R. Part 515）であり、同規則は、許可がない限り、キューバまたはキューバ国民が関与する事実上すべての貿易・投資・金融取引を制限しています。また、この禁輸措置は、歴史的にキューバ人の渡航や米国金融システムへのアクセスも制限してきました。
ヘルムズ・バートン法
1996年に制定されたヘルムズ・バートン法は、1959年のキューバ革命後に米国国民から没収された財産を「取引」する外国企業・個人にも禁輸措置を拡大することで、対キューバ禁輸措置を強化・法制化したものです。同法の下では、米国国民は、キューバ政府により没収された財産を扱う事業者に対し、米国裁判所で訴訟を提起することができます。
CACRおよびヘルムズ・バートン法に加え、キューバ関連の取引は、米国の輸出規制、その他の法令措置、さらには大統領令14380号および14404号に基づく制裁の対象となるリスクを伴う可能性があります。 なお、CACRに基づきブロックまたは特定された者が自動的に大統領令14404号の対象となるわけではありません。CACRに基づき特別指定国民・制裁対象者リスト（SDNリスト）に追加されている者は比較的少数であり、CACRは一般的にキューバ人の指定のみを認めています。そのため、CACRに基づき制裁対象となった者が大統領令14404号の対象となるのは、同令の指定基準を別途満たすと判断された場合に限られます。
大統領令14380号の概要
2026年1月29日に発令された大統領令14380号（「キューバ政府による米国への脅威への対処」）は、IEEPAおよび国家緊急事態法に基づきキューバに関する国家緊急事態を宣言し、キューバ政府に対して直接または間接的に石油を供給したと判断される外国に対し、制裁・関税・輸入制限を課す権限を商務省および国務省に付与しました。 この国家緊急事態の宣言により、米国政府はキューバ政府がもたらす脅威に対応するため、追加的な措置を講じることが可能となり、キューバに関連する特定の有害活動に関与していると判断された者に対する財産のブロッキングや追加制限の賦課も含まれます。
大統領令14404号の概要
大統領令14404号は、キューバ経済の特定分野で活動している、または活動していたと判断される外国人を対象とする制裁手段の範囲を拡大するものです。 同令は主として外国人を対象とし、ブロッキング制裁を認めるとともに、重要な点として、一定のキューバ関連活動についてセカンダリー制裁責任を創設することで、米国制裁の適用範囲を米国人・米国企業にとどまらず、より広く非米国人にも拡大します。
新たなIEEPAベースの制裁権限には以下が含まれます：
- 国務長官および財務長官が、所定の基準を満たす外国人を指定するためのブロッキング制裁権限
- 大統領令14404号に基づきブロックされた者のため、またはその代理として重要な取引を行い、または促進した外国金融機関に対する制限措置を課す権限
大統領令14404号の実質的な効果は、指定された外国人との取引を米国人に対して禁止する点にありますが、同時に、新たな制裁権限により、キューバ関連活動に従事する米国人だけでなく、非米国人（銀行を含む）にとってもコンプライアンスリスクが高まる可能性があります。
主要な制裁権限および指定基準
大統領令14404号は、米国内にある、米国内に持ち込まれる、または米国人の占有もしくは支配下に置かれているすべての財産および財産上の権益について、国務長官が財務長官と協議の上（またはその逆の場合も含む）、以下のいずれかの基準を満たすと判断した外国人をブロック対象として指定することを認めています。指定基準には、次のいずれかに該当すると判断された者が含まれます。
- キューバ経済のエネルギー、防衛・関連物資、金属・鉱業、金融サービス、安全保障分野、または財務長官が国務長官と協議の上で別途定めるその他の分野において活動している、または活動していた者
- キューバ政府または大統領令14404号に基づきブロックされた者に所有・支配されている、またはその代理として行動する者
- 大統領令14404号に基づきブロックされた者の財産または財産上の権益を直接・間接に所有・支配する者
- キューバ政府またはブロック対象者に対し、財政的・物質的・技術的支援、物品またはサービスを提供するなど、重要な援助・支援を行った者
- キューバ政府またはブロック対象者の幹部、役員、上級執行役員または取締役会メンバーである、または過去にその地位にあった者
- キューバにおける深刻な人権侵害について責任を負い、これに加担し、またはこれに従事した者
- キューバ政府または現職・元キューバ政府高官に関連する汚職（公共財産の横領、個人的利益または政治的目的のための私有財産の収用、贈収賄など）について責任を負い、これに加担し、またはこれに従事した者
さらに、大統領令14404号は、キューバ政府の行政区、機関または組織体であると判断された外国人、ならびに同令に基づき指定された者の成人家族についても指定を認めています。同令は「成人家族」の範囲を定義しておらず、どの程度の親族関係まで対象となり得るかについて明確な制限は設けられていません。
他のOFACプログラムと同様、一旦ブロック対象となった者については、米国の管轄権に服するすべての財産・財産上の権益を米国人がブロックしなければなりません。また、ブロック対象者が直接・間接に50%以上所有する事業体は、OFACに個別にリストされていなくてもブロック対象として扱われます。
大統領令14404号はまた、指定基準を満たす者について、国務長官またはその被指定者が米国の国益に資すると判断する場合を除き、移民・非移民としての米国への入国を停止することを定めています。
セカンダリー制裁リスクと外国金融機関
大統領令14404号の中心的な特徴の一つは、一定のキューバ関連取引に基づき、外国金融機関を含む非米国人に対して制裁を科すことを認めている点です。 具体的には、同令は財務長官（国務長官との協議を前提）に対し、大統領令14404号に基づきブロックされた者のため、またはその代理として「重要な取引」を行い、またはそれを促進した外国金融機関について、米国内におけるコルレス口座またはペイアブル・スルー口座の開設・維持に関する制限を課す権限を付与しています。
「重要な取引」の定義は同令に明記されておらず、その後に公表されたOFACのFAQでも範囲が明確化されていないため、セカンダリー制裁リスクを回避しようとする非米国人にとって不確実性が残ります。 このようなセカンダリー制裁権限は、外国金融機関やその他の非米国の取引相手方が米国制裁リスクを避けるため、キューバ関連取引をさらに制限する方向に動く可能性があります。
大統領令14404号は自動執行されるものではありません。 外国金融機関がブロック対象者のため、またはその代理として「重要な取引」を行った、あるいは促進したと米国政府が認定し、その上で制限措置を適用して初めて、コルレス口座のブロッキングまたは制限が可能となります。 キューバ関連のエクスポージャーを有する企業・金融機関は、今後のOFACによる指定や関連する解釈指針（特に「重要な取引」の評価基準）を注視することが推奨されます。
適用除外
大統領令14404号第2条(b)項および第4条(c)項は、制裁が「法律、または本令に基づき発行される規則・命令・指令・ライセンスに定める範囲を除き、また本令の発令日前に締結された契約または付与されたライセンス・許可にかかわらず適用される。ただし、本条はCACRに基づいて発行されたライセンスにより認可された活動には適用されず、当該ライセンスの有効性には影響を与えない」と規定しています。 FAQ第1253号は、この適用除外についてさらに詳細な説明を加えています。
もっとも、CACRは米国人および米国の管轄に服する者の特定の活動を認めるものであり、主として外国人の行為を対象とする大統領令14404号の文脈において、こうした授権がどのように適用されるかについては、現時点では必ずしも明確ではありません。
新規指定
2026年5月7日、国務省は大統領令14404号に基づき、キューバの事業体である Grupo de Administración Empresarial S.A.（GAESA）およびその幹部である Ania Guillermina Lastres Morera を指定しました。GAESA はキューバ経済の金融サービス分野での活動を理由に、Lastres Morera は GAESA の代表取締役を務めていることを理由に、それぞれ指定されています。これにより、GAESA および Lastres Morera はブロッキング制裁の対象となり、許可がない限り、米国人はこれらの者との取引を行うことが禁止されます。
大統領令14404号に基づく GAESA の指定は、同グループが米国制裁の対象となる初めての事例ではありません。GAESA はすでに OFAC により既存のキューバ関連制裁当局の下で指定されており、米国人に適用される制限に長年服してきました。しかし、今回の措置は、セカンダリー制裁の適用を明示的に想定し、非米国人のコンプライアンスリスクを拡大する大統領令14404号の枠組みに GAESA を正式に位置付けるものであり、重要な意義を持ちます。
一般ライセンスおよびFAQ
一般ライセンス第1号
2026年5月7日、OFACは一般ライセンス第1号「キューバ資産管理規則に基づいて認可された取引」を発行しました。 この一般ライセンスは、CACRに基づき認可または免除されているすべての取引について、大統領令14404号により禁止される取引を引き続き認可するものです。
OFACガイダンス（FAQ）
一般ライセンス第1号の発行と同時に、OFACは大統領令14404号に関する6件のFAQ（1251〜1256号）を公表しました。 FAQ1253では、一般ライセンス第1号が、CACRの下ですでにブロックまたは特定されている外国人が大統領令14404号に基づいても同時にブロックされた場合であっても、CACRに基づき認可または免除されている活動が中断されないようにすることを目的としている点が明確にされています。
GAESAが指定されたものの、FAQ1254では、外国人（外国金融機関を含む）は一般的にGAESAとの取引についてセカンダリー制裁リスクを負うものの、GAESAまたはGAESAが直接・間接に50%以上の持分を有する事業体が関与する取引の「2026年6月5日までの段階的終了に通常伴い、かつ必要な取引」については、大統領令14404号に基づき外国人を制裁対象とする意図はないと説明されています。
同時にOFACは、制裁対象者との取引においては非米国人（外国金融機関を含む）は慎重に対応すべきであると強調しています。特に、制裁対象者への資産返還や、他の管轄区域への資産移転など、制裁対象者に利用され得る行為は、非米国人に制裁リスクを生じさせる可能性があります。
さらに、FAQ1251、1252、1255、1256では、大統領令14404号に基づく制裁権限が、CACRおよびその他の既存のキューバ関連制裁プログラムとは独立して機能する別個の枠組みであることが強調されています。 これらのFAQにより、OFACは、大統領令14404号が主として米国人に適用されるCACRの包括的な取引規制を拡大するものではなく、外国人による特定のキューバ関連行為に焦点を当てた「指定ベースの枠組み」を導入するものであることを明確にしました。この枠組みには、ブロッキング制裁およびセカンダリー制裁の潜在的適用が含まれます。
まとめ
大統領令14404号は、分野別指定や、ブロック対象者のためまたはその代理として重要な取引を行い、または促進した外国金融機関に対する措置の活用を含め、広範に実施され得る制裁枠組みを構築するものです。 同令の最終的な適用範囲および実務への影響は、今後の米国財務省および国務省による指定や実施措置に左右されます。
多くの米国人にとっては、大統領令14404号が日常的なコンプライアンス対応を大きく変えるものではない可能性があります。特に、米国起源の物品、米国金融機関、米ドル決済、米国人、その他の米国管轄の接点が関与する取引については、既存の米国制裁・輸出規制によりすでにリスクが生じているためです。
しかし、新たな指定手段およびセカンダリー制裁リスクの導入により、大統領令14404号はキューバ関連活動に従事する非米国企業・金融機関の実際のリスクおよびリスク認識を高める可能性があります。 その結果、いわゆる「デ・リスキング」（リスク回避）の判断が加速し、キューバ関連の貿易・投資・サービスに係る銀行取引および決済チャネルの維持が一層困難となる可能性があります。